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日本的禁毒政策

发布时间:2019-09-04 17:01 来源:未知 编辑:admin

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  目前毒品中的代表是以、可卡因为主,吸毒者对兴奋剂、鸦片、等药物的依赖性也很强,人们一旦沾染上毒品仅靠自己的意志力是很难戒掉的,不仅如此吸毒还会给人们的身体和精神带来极大的危害。

  日本的禁毒人员通过努力,在掌握了麻醉剂和兴奋剂使用者的实际情况后,与分布于日本各地的吸毒者辅导员、缉毒员、保健所、心理健康中心及医疗机构共同努力,为吸毒者的治疗和回归社会提供了大量帮助。因为药物滥用不仅是吸毒者的个人问题,还威胁到家人等的生活,所以为接受吸毒者的咨询特别设置了专用的电话。

  日本及国际禁毒机构通过国际合作,加强了对毒品和违禁药物在各制造地区的监管。如兴奋剂在菲律宾、泰国、朝鲜等东亚、东南亚地区制造相当猖獗;可卡因在哥伦比亚、玻利维亚、秘鲁等南美地区制造泛滥;()等合成毒品则在荷兰、波兰、比利时等欧洲各国制造的比较多。以上各国及地区制造的毒品被国际贩毒组织秘密输往世界各地,由此毒品交易产生了巨大的非法利益。毒品犯罪也更加猖獗,国际社会为严厉打击毒品交易正在做着不懈的努力。

  日本的缉毒处为了歼灭国际贩毒组织,积极推进与各国调查机关的情报交换,并在合作调查方面做了大量工作。积极与联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)、联合国品委员会(CND)和亚太地区缉毒局局长会议(HONLAP)等国际组织建立联系。此外,应UNODC等的要求,为防止麻醉剂、兴奋剂等的原材料的不正当流通,对出口国和中转国进行了限制。与此同时,还特别研发出了防止兴奋剂原材料不正当流出的信息共享系统,与国外机构的合作是日本缉毒部门的一项重要措施。

  药物滥用作为在全球范围内急需解决的问题,在世界各国的共同努力下,1987年6月在维也纳举行的联合国(国际禁毒会议)上,与会各国达成了制止药物滥用措施的共同宣言。同时,把会议结束日6月26日定为“国际禁毒日”,各国把这一天作为禁毒宣传的普及日。

  日本在禁毒处、缉毒官和禁毒警察员以及具有专业禁毒知识的人员们的共同努力下,进行了正确的禁毒知识宣传及限制类药物的知识普及,并在日本各地建立了药品兴奋剂滥用防止中心。在各都道府县药物滥用防止指导员的通力合作下,定期或不定期的对日本在校生及广大青少年进行禁毒宣传教育活动。如在全国范围内举行与6.26“国际禁毒日”主题相关的街头宣传活动,每年10月到11月还定期举办“防止滥用毒品药物及兴奋剂”的宣传演讲活动。各大学也会在开学典礼前进行禁毒宣传教育。

  在全球化之下,过去行政治理能力是在国家的范围内行使权力,全球化的结果将形成新的[全球治理型态](the style of global governance)的产生。进一步可以得知在全球化之下,治理将随着各国政府能力的表现而有不同。我国行政院在2006年7月开始在台湾各县市政府积极设置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英国药物行动组(Drug Action Teams)的影响而设置。进一步,全球化可以定义为全球经济性的形成,这是一种革命,使企业家能够在世界任何地方筹募资金,藉着这些资金,利用世界任何地方的科技、通讯、管理与人力,在世界各个地方制造产品,卖给世界任何地方的顾客。综合上述,提出本文的研究问题:首先,针对全球治理之概念与范围之界定,作一探讨为何?第二,接着讨论我国毒品防制政策之背后政策哲学基础为何?第三,在2006年7月开始设置之我国地方毒品防制中心防制与执行之重点为何?第四、国外药物滥用防制政策,其相关论点为何?并且,针对各国治理系络与毒品控制环境,来讨探是否会因各国国家毒品政策的不同而有不同的面貌。换言之,探讨全球治理对于我国毒品防制政策是否有其影响。最后,提出本文结论-全球化、全球治理对于我国毒品防制政策之意涵。

  全球化运动如火如荼地正在影响各国的地位和能力,各国的主权不再是零和赛局,国家的疆界与过去相比,正在不断变得模糊,特别是以欧盟为例。因此,在全球化之下,过去行政治理能力是在国家的范围内行使权力,全球化的结果将形成新的[全球治理型态](the style of global governance)的产生。因此,在全球化之下,治理将随着各国政府能力的表现而有不同。全球化的来临,已深深影响了全球的公民、社区,及国家。全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,也促使着全球产生不同于过往的治理型态。在全球治理中,许多跨国家,甚至是超国家的个人和机构、公共和私人共同结合、参与,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。David Held and Anthony McGrew(2002)为全球化做了一个中肯的解释,其认为全球化[是一个过程或一系列过程,而非某种单一状况。他所要反映的不是单纯的线性发展逻辑,也未预示某种世界性社会或世界性社群。取而代之的,它反映了跨区域网路与互动交流体系的出现。]

  一九八○年代中叶起,[治理] (governance)一词,逐渐成为欧美政治人物及社会科学研究者常用之概念,而概念之存有及流行,总有其形成的基础与相当程度的共识。治理是组织集体的行动,在工具性的概念下,治理涉及到制度建立;而制度则是规范、禁止行动的游戏规则。藉由改变诱因,治理制度鼓励行动者采取克服集体行动困境的策略。成功的集体行动可使行动者在追求目标时进行合作。如果行动者间的利益与成本不对称时,制度的演化与变迁可能是冲突的;即使失败者的损失超出胜利者的利益时,制度仍会被建立。当制度引起的集体行动不能增加效率时,检视治理如何演进、其反应谁的偏好、如何影响人类行为是很重要的,治理可以被视为是一种网络关系(Goldsmith and Eggers, 2004; Haden, 2004; Kenis and Provan, 2006),也可以被视为是另一种政策协调(McGuire. 2006; Sager 2004; Sullivan and Skelcher, 2002)。

  国家在国际经济与全球经济上是有差别的,在国际经济中,跨国贸易与投资受到国家管制,超国家组织是 由国家建立;相对的,全球经济生产是在不受国家控制的跨疆界网路或价值链中进行,而跨疆界网路也取代市场资源分配的功能。因此,全球治理主要焦点之一应放在经济全球化对国家治理的影响。事实上,全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,但也产生新的问题:如何测量全球化,什么情况下可宣称国家的确被全球化?有三种途径可测量国家经济整合的程度:第一,跨国制度汇集的范围;第二,比较国际与国内潮流的特点;第三,评估整合结果所付出的代价。

  除此之外,John Gray(1998)认为治理等同于契约,行动者皆会在追求个人目标极大化的过程中降低可能的交易成本,因此在契约关系中进行合作的两造其究竟会选择哪种治理型式,则是受到规模经济、预期机会成本与治理成本三个变项的作用影响。治理以及全球化长久以来都是国际关系领域关注的重点。过去,学者着重于检视国家、团体、公司及其他行为者如何在国际舞台上正确地安置自己的位置。冷战结束后,欧洲超国家机构的明显增加,以及对于环境恶化和其他境外事务的关注提升,造成了对于[全球治理]更广泛的探究。同样地,学者研究经济流动、人口迁移以及其他互动方式如何形塑国际政治。在过去十年,跨国活动在频率、类型与规模上的剧增己刺激了对全球化领域的新关注。

  全球化正产生治理的新型式,以及主权自由的行动者,例如:多国籍公司、跨国社会及国际组织。Susan Strange(2001)认为“国家主权的实体已经与从前不同”。事实上,全球治理仍缺少被普遍接受的定义,全球治理委员会表示:治理是许多个人和机构、公共和私人的集合,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。Thomas G. Weiss and Leon Gordenker(1996)认为全球治理乃是针对政府能力所及范围之外的社会和政治议题,提供更有条理的与更可信赖的响应。Oran R. Young(1994)指出治理乃是社会机制的建置和运作,这种机制有能力在成员互相依赖的世界中解决冲突,促进合作或是减轻集体行动所产生的问题。James N. Rosenau(1992)则强调治理是命令加上意图。这些定义相当地引导了我们的注意力,将其导向对于决策的相互依赖性质以及在公共问题上行动者去管理或产生更加有条理的答案之企图上。虽然如此,它们模糊了二个分析上有区别的政治过程:协商以及缔约。协商划分了行为者之间可得到的成本与利益。缔约则是为了实行已完成之协商(詹中原,2003、2006;Kettl, 2000, 2006)。

  目前各国毒品防制政策之执行经验,例如:美国、荷兰、澳洲、英国、日本、韩国、中国大陆、香港、马来西亚、泰国以及联合国做为我国毒品危害防制中心之改进之道,分别说明如下(行政院研考会,2006a、2006b、2006c):

  1988年美国成立白宫毒品政策管制办公室(White House Office of National Drug Control Policy, ONDCP),同时美国国会亦通过白宫毒品政策管制办公室授权法案(Office of National Drug Control Policy Authorization),法案期限为5 年,期满后需再次经国会立法授权,最近一次获得授权为2003年,目前仍继续运作中。美国缉毒局(Drug Enforcement Administration, DEA)为该国最主要之毒品问题主管机关,在2002年911事件前隶属于美国司法部,目前则隶属国土安全部门。DEA主要工作包括:1、执行逮捕毒贩工作、搜索逮捕和出庭作证。结合当地警力执行任务,并有飞机、船只协助。2、管制合法药品、管制先驱化学物品的运输、集散和贩卖。3、搜集、分析,情报,并散布情报给相阙单位,包含国外执法单位。设置情报中心提供情报资料查询,并追踪观察相关线报,指挥其他单位支援监控或执行任务。4、搜集策略性情报、分析毒品的制造、交易趋向。5、调查没收因贩毒所获得的资产,并执行资产分配工作。6、协助其他各国执法单位,提供相关经验与情资执行跨国合作。

  Thomas Dye(2002; Dunn, 2004)认为美国反毒政策约可分为三类:(1)禁止:美国对于查缉走私毒品不遗余力,但仍受挫于直线上升的走私数量。每年被查获的走私船呈现大幅增加,而走私失败对于毒品交易者来说仅是交易成本中的一环。而此问题不是透过美国对于拉丁美洲施压或是加派军队进行海岸查缉即可解决的,而是来自于美国本身。很多邻近国家都好奇为何美国政府总是在供应面进行施压,而不考虑毒品需求的实际上源于美国。(2)执行:美国大约有四成的被捕者都与毒品有关,判决书因为毒品交易而越来越长,监狱也因为毒品相关判决而越渐拥挤。而政府与私人就业上的毒品检测有增加的趋势,但由于不是随机的因此并非很有用,而对个人的随机测试的障碍在于法院认为测试必须获得当事人的同意。(3)教育:有许多口号(例如:Just say no!和Up with hope, down with dope!)及教育计画(例如:DARE-drug abuse resistance education),但是难以评估其实际效果。

  从1970年代开始,荷兰对毒品政策即采实用的减害取向(Harm Reduction),导致毒品防治系统优先着重健康照护与预防,同时,并强力扫荡组织犯罪,而将毒品使用的风险与危害缩减到最小。荷兰的毒品政策并不讲求道德化,而是立基于以务实态度处理毒品被滥用情形。因此,其毒品政策之主要目的在于预防或限制使用毒品所生之风险与危害。荷兰之毒品政策由该国卫生部负责协调。

  毒品法规紧随国际毒品条约,澳州政府在1914年批准海牙公约,1925年日内瓦鸦片-与毒品公约之规定,禁止非医疗目的进口使用种子。直至1960年代末期,执法资源才被投注到管理监督毒品法规。1970年代初期使用、非法药物的程度有所增加,非法药物市场的成长,创造了犯罪组织与销售毒品图利的机会。1970年代与1980年代早期,澳洲的毒品政策反映了美国对毒品严打的态度,提高刑度,仅需不高的证据证明力即可定罪,并制订财产没收的法律。澳洲毒品政策在1985年因全国抗毒品滥用宣导方案,而经历一次重要的转变,其着重于公众健康及减害,强调毒品问题应被视为健康议题,从处罚的取向转为着重公众健康与减害。NCADA强调毒品使用应被视为是健康议题,该方案之毒品政策机关置于联邦政府的卫生部门,而非联邦的检察部门法务部,此一转变,部分原因是HIV/AIDS问题的浮现。此至1993年,新的全国毒品策略(The National Drug Strategy,简称NDS)更进一步的信条是:可信的资料、新的方法,以及评估。

  全国毒品策略(NDS)持续强调减害计画(Harm Reduction)的重要性,其策略目标为:1、减少与使用酒精、烟草、处方与非法药物有关之患病、疾病、伤害、死亡的程度。2、减少刑事毒品犯罪及其他与毒品相关之犯罪、暴力与反社会行为之程度与影响。3、减少因不当使用酒精、药物造成之个人、社会瓦解、生命品质之耗损、生产力与其他经济成本的损失之程度。4、预非法药物造成之肝炎、HIV、AIDS及其他传染性疾病的扩散。该策略性计画有六个支持毒品政策发展与执行的特定概念:减少损害、社会正义控制药物的供给、整合方案、国际合作、评估与责任。1998年之全国毒品策略架构。1999年六月,联邦政府州、及行政区的卫生、执法首长同意在毒品转向的发展上全国采行之,非法药物的使用从刑事司法体系转向教育与治疗,但不适用于毒品交易的犯行。

  英国内政部中设有毒品政策理事会,负责研拟、指挥、执行毒品政策,以及研究发展与统计理事会,以提供关于毒品的研究结果与统计资讯给内政部毒品行动组(Drug Action Teams, DATs)是执行国家毒品策略的地方层级组织,由当地政府(教育、社会服务、住宅)、健康、观护、监狱及志工等跨部门合作。毒品行动组(DAT)须对英国的内政大臣负责,并为内政部(Home Office)及毒品政策理事会。我国县市政府毒品危害防制中心之构想与设置是我国地方政府层级组织,亦源自于英国毒品行动组之设置与执行。

  日本在中央内阁府设[药物乱用对策推进本部],由内阁总理大臣兼任部,内阁官房长官(幕僚工作、政策宣导)、国家公安委员会长(警察机关负责广域组织犯罪防制、少年警察等工作)、法务大臣(刑事政策检察、更生保护等)、财务大巨(海关缉私、主计)、厚生劳动大臣(品、兴奋剂防治、反毒宣导、反毒合作、麻药取缔员制度、药物勒戒政策等)、国土交通大臣(海上保安)兼任副部长;金融担当大臣(洗钱防制)、总务大臣(邮政、资讯通信)、外务大臣(国际性组织犯罪相关之外交政策)、经济产业大臣(化学物资管制)兼任部员。至于[日本警察厅药物对策课](Drug Control Division, National Police Agency, NPA)为日本缉毒专责指导单位,各都府县警察本部均有执行缉毒工作。

  韩国国务总理李汉东在2001年11月在汉城主持召开了[毒品管理和打击犯罪情况报告会],会议决定成立由各政府部门组成的[国家毒品对策协议会],综合协调打击毒品犯罪的对策,加大对毒品犯罪的打击力度。韩国毒品犯罪不多,在亚洲国家一片受毒害猖獗之中,实属特例,约可分析其原因为:(1)查缉时程早、防制及时:韩国制作毒品历史早于其他亚洲国家,而且制毒技术精良,但因韩国检方于毒品尚未大规模蔓延扩散前,即全力查缉扫荡,毒枭被迫逃往国外后,再在国外制造毒品输入韩国,但又遭检方强力破获,从此毒品犯罪在韩国即获有效控制;(2)韩国保有深厚儒家传统,家族凝聚力强,家族长者对年轻成员仍有相当控制力,其民族性及文化思考上普遍认为吸毒为不名誉,且可以视为一种犯罪,所以拒斥毒品的理念易于获得广泛的认同(行政院所属各机关因公出国人员报告书,2006)。

  在中国,禁毒工作由各级政府领导,公安禁毒部门主管,政府有关职能部门共管,中国政府成立由公安部、卫生部和海关总署等25个部门组成的国家禁毒委员会,统一领导全国的禁毒工作,负责禁毒国际合作,办事机构设在公安部。l998年,国务院批准公安部成立禁毒局,该局同时又作为国家禁毒委员会的办事机构。目前,中国境内3l个省、自治区、直辖市和大多数县(市、区)政府都建立了相应的禁毒领导机构,有24个省、自治区、直辖市及204个地(市、州)、735个县(市、区)的公安机关组织缉毒警察队伍。人民武装警察部队、公安边防、司法、海关、药品监督管理、工商行政等部门,也承担相应的禁毒执法任务。

  香港自1959年开始严厉对付药物滥用和贩毒问题,香港政府的禁毒策略由保安局辖下之禁毒处统筹,禁毒处由禁毒专员领导,在征询禁毒常务委员会意见后,进行各项禁毒工作。禁毒工作分五方面实施:(1)立法与执法工作:建议,香港海关负责执法;(2)预防教育和宣导:由禁毒处与其他政府部门配合执行;(3)戒毒治疗和康复服务:由政府和非政府机构合作;(4)研究工作:有助于制订适当的策略和计画;(5)对外合作。香港禁毒常务委员会是非法定组织,于1965年成立,由主席领导,成员包括17名在社会工作、社区服务和其他领域丰富经验和专业知识的非官方委员,以及禁毒处专员和卫生署两名官员代表。除了禁毒常务委员会与小组委员会外,香港1993年成立之毒品问题联络委员会,其宗旨在促进禁毒专员与各志愿机构之沟通与合作,毒品问题联络委员会有25名委员,包括戒毒治疗和康复界的代表药物教育专家、青少年团体和机构代表,以及有关政府部门代表。

  1952年的危险药物法案(Dangerous Drug Act),记载了多项违法项目,若有牵涉到贩毒的过程和证据将被判死刑,拥有5-15克的则处终身监禁,持有多余15克者亦判处死刑。马来西亚政府在禁毒方面主要采取了[双管齐下]的策略,即在努力控制吸毒的同时设法减少毒品的来源。控制吸毒方面,政府加强了禁毒宣传,使全体国民特别是青少年认清毒品的危害性。同时设立反毒、戒毒等方面的谘询机构。在减少毒品来源方面,具体措施:一是政府加大了禁毒拨款;二是增加缉毒人员;三是严格立法;四是设立禁毒专门机构。

  泰国政府在196l年设立中央麻醉局(Central Narcotics Board, CNB),该委员会由警察局局长担任主席,委员会之成员由Deputy Permanent Secretaries, Directors及各机关代表所组成。该委员会在警察局设立Thailand Central Bureau of Narcotics,在执行毒品防制及依照他国、国际组织委托之行动等事务上担任协调的角色。CNB在各地任命许多次级委员会以及地区委员会,并在警察局设立专责单位(the 7th Sub-Division in Crime Suppression),负责执行毒品压制工作。直至1976年根据 Narcotics Control Act B.E. 2519成立现行之毒品管制委员会及毒品管制委员会办公室 (ONCB),担任毒品防制之协调主体。自1976年设立之后,ONCB经过数次之重组,最近ONCB被划分处、局以及地区办公室。

  由于国际麻醉品滥用和非法贩运形势日益恶化,为增强联合国在国际麻醉品管制领域的中心作用,提高效率,1990年联合国大会决定将联合国原负责麻醉品工作的3个机构(联合国麻醉品司、国际麻醉品管制局秘书处和联合国麻醉品滥用管制基金)合并为一个统一的麻醉品管制机构,并于1991年1月根据联合国大会第45/179号决议正式成立了联合国国际麻醉品管制署 (United Nations International Drug Control Programme, UNIDCP),简称“联合国禁毒署”。1997年11月,联合国成立了联合国毒品控制和犯罪预防办公室 (United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, UNODC),是全球在打击非法毒品和国际犯罪方面的领导者。办公室设在维也纳。其主要任务是预防、在全球进行反洗钱、反腐败、反有组织犯罪和反贩卖人口等活动,禁毒署成为其主要组成部分。办公室主要由两部分组成:联合国国际麻醉品管制署和联合国国际犯罪预防中心,均由毒品控制和犯罪预防办公室执行主任领导。办公室还包括联合国麻醉品委员会、国际麻醉品管制局、联合国预防犯罪和刑事司法委员会等机构。办公室下设22个地区办公室并在纽约和布鲁塞尔设有联络办公室。

  其主要活动:作为协调国际麻醉品管制活动的主要中心,执行《全球行动纲领》、《控制麻醉品滥用今后活动的综合性多学科纲要》、国际麻醉品管制条约以及联合国大会、经社理事会和麻醉品委员会有关决议和决定所赋予的职责。该署基金由执行主任直接负责,来自自愿捐款,主要用于在发展中国家开展禁毒合作专案。此外,目前各国现况:荷兰将毒品区分为硬性毒品与软性毒品,并采取不同的政策与管制措施,是对软性毒品的[容忍]。而非对软性毒品的[除罪化]。在此一毒品政策之影响下,该国对于吸毒人口获得良好之控制,且等硬性毒品之使用率极低,因吸毒感染爱滋病之情形减缓许多,然而自该国走私新兴毒品至他国之情形,对国际关系难免产生负面影响。美国对于毒品采取零容忍之态度,投注大量经费与资源查缉毒品,以刑事司法手段处理毒品问题,运用其影响力影响国际,然而其毒品问题仍然严重。

  因此,各国毒品犯罪防治所面临之问题:1、缺乏毒品泛滥现况与执行率之衡量与指标;2、传统毒品犯罪问题升高未缓解;3、毒品市场需求持续升高,用药型态明显转变;4、新兴毒品与替代药物兴起,未能有效抑止;5、软性药物除罪化议题蔓延;6、吸毒成瘾者媒介传染病情形严重;7、对青少年之拒毒工作局限于校园,无法有效触及用药危险族群;8、毒品犯受刑人累再犯比例偏高。目前,国际间所采行之减害计画,主要包括:1、针头交换计画;2、处方计画;3、替代性治疗;4、安全注射室。

  整体而言,在全球治理下对于毒品问题之政策因应措施,在减少毒品供应与减少毒品需求之态度是一致的,差别在于对毒品问题之刑事政策与公共卫生安全之考量,如中国大陆、泰国、马来西亚对于毒品犯(制造、运输、贩卖者)采取严刑峻罚手段,荷兰、澳洲对施用,所采取之容忍态度,荷兰、英国、澳洲所采行之减害观点,美国对防堵毒品扩散所投注之大量经费预算与人力资源等,立基于不同之观点,将发展出不同之政策取向。而政策措施所达成之目标检核与成效评估,亦将影响毒品政策之修订与延续,对于毒品问题之观察、监控、分析等研究工作,则成为毒品政策之关键。但由于我国不是联合国的会员国,致使在国际间药物滥用资讯的取得相当不易,尽管联合国组织如International Narcotics Control Board、United Nations Office on Drugs and Crime每年会公布国际药物滥用相关资讯,但对我国往往有1至2年的落差,对于变化快速的毒品,将成为我国政府极度重视的课题。

  在全球治理之下,如何影响我国毒品防制政策之发展-毒品危害防制中心?我国行政院在2006年7月开始在台湾各县市政府积极设置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英国药物行动组(Drug Action Teams)的影响而设置。全球化可以定义为全球经济性的形成,这是一种革命,使企业家能够在世界任何地方筹募资金,藉着这些资金,利用世界任何地方的科技、通讯、管理与人力,在世界各个地方制造产品,卖给世界任何地方的顾客。接着,Alex Wodak(2006)分析全球毒品政策的趋势一逐渐转向灾害减量:(1)中国、马来西亚、印度、缅甸、越南皆支持针筒注射机构的设立与美沙酮治疗计画的施行,以防止透过注射毒品而导致的爱滋传染。而且由国家层级决定采用灾害减量,而不是州政府或是地方政府层级;(2)亚洲数个国家从严格禁止的毒品政策转向灾害减量的毒品政策,可预期在未来几年将会有显着的成效;(3)不久之后,依然坚持毒品严禁政策的国家会因为法律执行上所付出的社会与经济的高额成本,以及被毒品注射计画及美沙酮计画的显着成效所吸引,将改变其对毒品宣战的态度而转向灾害减量的模式;(4)英国内阁透漏给媒体的一份可信报告中也指出:对毒品的持续宣战,造成了高成本、无效率且严重的反效果。(5)灾害减量阻碍:在1961年、1971年、1988年所建立的国际性管制体系依旧支持毒品禁止而反对灾害减量计画,而国际性的组织主要是与国家层级进行合作。

  从上述的各国经验之全球治理对于我国毒品防制政策其影响层面,主要关注在四个层面上:组织设计之参考、执行机关之层级、减害观点之成效以及政策重点之强调,如下所述:

  美国、荷兰、澳洲、英国、日本、韩国、中国大陆、香港、马来西亚、泰国等,无论是中央机关、主要专责机关、地方机关之毒品防制或执行机关多数皆采行组织设计之任务型编组方式。

  观诸各国所采取之毒品政策,无论是对毒品采取容忍或禁绝态度,其共同特征皆为设置专责机构,以统一,指挥政府各部门之毒品政策,并使毒品政策能够延续,以达成效,如美国由白宫毒品政策管制办公室主导联邦政府之毒品政策;荷兰、澳洲由卫生部主导毒品政策;英国由内政部毒品政策理事会研拟、指挥、执行毒品政策;日本在中央内阁府设置药物滥用对策推进本部,以统合各部官员研拟毒品政策;中国大陆由国家禁毒委员会统一领导全国禁毒工作;香港由保安局禁毒处统筹,并有禁毒常务委员会等协助毒品政策谘询;马来西亚以国家毒品理事会为最高反毒决策机构,并设置国家毒品处专责毒品政策之实施与执法;泰国由毒品管制委员会制订毒品政策,并由毒品管制委员会办公室执行委员会之决议、协调毒品相关机关部门。多数国家在中央与地方皆设有专责的反毒机关或单位。

  从上述论述之中,可以得知减害计画(Harm Reduction Program)主要是参考世界卫生组织及联合国爱滋病组织的防治策略,以及澳洲、英国、美国成功执行减害计画经验,希望降低毒品对个人、家庭、社会的伤害。此计画最重要的是提供药瘾者心理谘商与教育,建立卫生单位与药瘾者接触的平台,协助药瘾者解决身心层面的相关问题,给他们归复社会的机会,可以使他们无须过着每天找药,甚至因而犯罪的生活,让毒品对国民及社会的伤害降到最低。例如:台南县毒品危害防制中心推动的减害计画,已在本文之前的论述之中,在减害计画亦获得很大的成效。

  其中,在我国2006年行政院卫生署推行[毒品病患爱滋减害计画],在台北市、台北县、桃园县、台南县先行试办,可以说是减害思维在政府毒品政策上的首次发端。据此计画的核定本所言,[台湾目前的毒品注射施用人口在6至10万间,若无积极作为,预估至民国100年,毒品病患感染爱滋病毒人数,将累积至2万人以上,约2至3成以上的注射毒品病患感染爱滋病毒,将使爱滋病情严重扩散,最终将造成80,000人感染爱滋病毒,此时爱滋医疗费用将高达240 亿,另外一份数据指出严峻的事实:[至93年底收案于矫正机关之爱滋感染者计419人,经调查造成其感染之危险行为为共用针具者380人,占全数90.69%。](卫生署,2005) 。

  展开全部全球化运动如火如荼地正在影响各国的地位和能力,各国的主权不再是零和赛局,国家的疆界与过去相比,正在不断变得模糊,特别是以欧盟为例。因此,在全球化之下,过去行政治理能力是在国家的范围内行使权力,全球化的结果将形成新的[全球治理型态](the style of global governance)的产生。因此,在全球化之下,治理将随着各国政府能力的表现而有不同。全球化的来临,已深深影响了全球的公民、社区,及国家。全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,也促使着全球产生不同于过往的治理型态。在全球治理中,许多跨国家,甚至是超国家的个人和机构、公共和私人共同结合、参与,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。David Held and Anthony McGrew(2002)为全球化做了一个中肯的解释,其认为全球化[是一个过程或一系列过程,而非某种单一状况。他所要反映的不是单纯的线性发展逻辑,也未预示某种世界性社会或世界性社群。取而代之的,它反映了跨区域网路与互动交流体系的出现。]

  一九八○年代中叶起,[治理] (governance)一词,逐渐成为欧美政治人物及社会科学研究者常用之概念,而概念之存有及流行,总有其形成的基础与相当程度的共识。治理是组织集体的行动,在工具性的概念下,治理涉及到制度建立;而制度则是规范、禁止行动的游戏规则。藉由改变诱因,治理制度鼓励行动者采取克服集体行动困境的策略。成功的集体行动可使行动者在追求目标时进行合作。如果行动者间的利益与成本不对称时,制度的演化与变迁可能是冲突的;即使失败者的损失超出胜利者的利益时,制度仍会被建立。当制度引起的集体行动不能增加效率时,检视治理如何演进、其反应谁的偏好、如何影响人类行为是很重要的,治理可以被视为是一种网络关系(Goldsmith and Eggers, 2004; Haden, 2004; Kenis and Provan, 2006),也可以被视为是另一种政策协调(McGuire. 2006; Sager 2004; Sullivan and Skelcher, 2002)。

  国家在国际经济与全球经济上是有差别的,在国际经济中,跨国贸易与投资受到国家管制,超国家组织是 由国家建立;相对的,全球经济生产是在不受国家控制的跨疆界网路或价值链中进行,而跨疆界网路也取代市场资源分配的功能。因此,全球治理主要焦点之一应放在经济全球化对国家治理的影响。事实上,全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,但也产生新的问题:如何测量全球化,什么情况下可宣称国家的确被全球化?有三种途径可测量国家经济整合的程度:第一,跨国制度汇集的范围;第二,比较国际与国内潮流的特点;第三,评估整合结果所付出的代价。

  除此之外,John Gray(1998)认为治理等同于契约,行动者皆会在追求个人目标极大化的过程中降低可能的交易成本,因此在契约关系中进行合作的两造其究竟会选择哪种治理型式,则是受到规模经济、预期机会成本与治理成本三个变项的作用影响。治理以及全球化长久以来都是国际关系领域关注的重点。过去,学者着重于检视国家、团体、公司及其他行为者如何在国际舞台上正确地安置自己的位置。冷战结束后,欧洲超国家机构的明显增加,以及对于环境恶化和其他境外事务的关注提升,造成了对于[全球治理]更广泛的探究。同样地,学者研究经济流动、人口迁移以及其他互动方式如何形塑国际政治。在过去十年,跨国活动在频率、类型与规模上的剧增己刺激了对全球化领域的新关注。

  全球化正产生治理的新型式,以及主权自由的行动者,例如:多国籍公司、跨国社会及国际组织。Susan Strange(2001)认为“国家主权的实体已经与从前不同”。事实上,全球治理仍缺少被普遍接受的定义,全球治理委员会表示:治理是许多个人和机构、公共和私人的集合,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。Thomas G. Weiss and Leon Gordenker(1996)认为全球治理乃是针对政府能力所及范围之外的社会和政治议题,提供更有条理的与更可信赖的响应。Oran R. Young(1994)指出治理乃是社会机制的建置和运作,这种机制有能力在成员互相依赖的世界中解决冲突,促进合作或是减轻集体行动所产生的问题。James N. Rosenau(1992)则强调治理是命令加上意图。这些定义相当地引导了我们的注意力,将其导向对于决策的相互依赖性质以及在公共问题上行动者去管理或产生更加有条理的答案之企图上。虽然如此,它们模糊了二个分析上有区别的政治过程:协商以及缔约。协商划分了行为者之间可得到的成本与利益。缔约则是为了实行已完成之协商(詹中原,2003、2006;Kettl, 2000, 2006)。

  在全球化之下,过去行政治理能力是在国家的范围内行使权力,全球化的结果将形成新的[全球治理型态](the style of global governance)的产生。进一步可以得知在全球化之下,治理将随着各国政府能力的表现而有不同。我国行政院在2006年7月开始在台湾各县市政府积极设置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英国药物行动组(Drug Action Teams)的影响而设置。进一步,全球化可以定义为全球经济性的形成,这是一种革命,使企业家能够在世界任何地方筹募资金,藉着这些资金,利用世界任何地方的科技、通讯、管理与人力,在世界各个地方制造产品,卖给世界任何地方的顾客。综合上述,提出本文的研究问题:首先,针对全球治理之概念与范围之界定,作一探讨为何?第二,接着讨论我国毒品防制政策之背后政策哲学基础为何?第三,在2006年7月开始设置之我国地方毒品防制中心防制与执行之重点为何?第四、国外药物滥用防制政策,其相关论点为何?并且,针对各国治理系络与毒品控制环境,来讨探是否会因各国国家毒品政策的不同而有不同的面貌。换言之,探讨全球治理对于我国毒品防制政策是否有其影响。最后,提出本文结论-全球化、全球治理对于我国毒品防制政策之意涵。

  全球化运动如火如荼地正在影响各国的地位和能力,各国的主权不再是零和赛局,国家的疆界与过去相比,正在不断变得模糊,特别是以欧盟为例。因此,在全球化之下,过去行政治理能力是在国家的范围内行使权力,全球化的结果将形成新的[全球治理型态](the style of global governance)的产生。因此,在全球化之下,治理将随着各国政府能力的表现而有不同。全球化的来临,已深深影响了全球的公民、社区,及国家。全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,也促使着全球产生不同于过往的治理型态。在全球治理中,许多跨国家,甚至是超国家的个人和机构、公共和私人共同结合、参与,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。David Held and Anthony McGrew(2002)为全球化做了一个中肯的解释,其认为全球化[是一个过程或一系列过程,而非某种单一状况。他所要反映的不是单纯的线性发展逻辑,也未预示某种世界性社会或世界性社群。取而代之的,它反映了跨区域网路与互动交流体系的出现。]

  一九八○年代中叶起,[治理] (governance)一词,逐渐成为欧美政治人物及社会科学研究者常用之概念,而概念之存有及流行,总有其形成的基础与相当程度的共识。治理是组织集体的行动,在工具性的概念下,治理涉及到制度建立;而制度则是规范、禁止行动的游戏规则。藉由改变诱因,治理制度鼓励行动者采取克服集体行动困境的策略。成功的集体行动可使行动者在追求目标时进行合作。如果行动者间的利益与成本不对称时,制度的演化与变迁可能是冲突的;即使失败者的损失超出胜利者的利益时,制度仍会被建立。当制度引起的集体行动不能增加效率时,检视治理如何演进、其反应谁的偏好、如何影响人类行为是很重要的,治理可以被视为是一种网络关系(Goldsmith and Eggers, 2004; Haden, 2004; Kenis and Provan, 2006),也可以被视为是另一种政策协调(McGuire. 2006; Sager 2004; Sullivan and Skelcher, 2002)。

  国家在国际经济与全球经济上是有差别的,在国际经济中,跨国贸易与投资受到国家管制,超国家组织是 由国家建立;相对的,全球经济生产是在不受国家控制的跨疆界网路或价值链中进行,而跨疆界网路也取代市场资源分配的功能。因此,全球治理主要焦点之一应放在经济全球化对国家治理的影响。事实上,全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界,但也产生新的问题:如何测量全球化,什么情况下可宣称国家的确被全球化?有三种途径可测量国家经济整合的程度:第一,跨国制度汇集的范围;第二,比较国际与国内潮流的特点;第三,评估整合结果所付出的代价。

  除此之外,John Gray(1998)认为治理等同于契约,行动者皆会在追求个人目标极大化的过程中降低可能的交易成本,因此在契约关系中进行合作的两造其究竟会选择哪种治理型式,则是受到规模经济、预期机会成本与治理成本三个变项的作用影响。治理以及全球化长久以来都是国际关系领域关注的重点。过去,学者着重于检视国家、团体、公司及其他行为者如何在国际舞台上正确地安置自己的位置。冷战结束后,欧洲超国家机构的明显增加,以及对于环境恶化和其他境外事务的关注提升,造成了对于[全球治理]更广泛的探究。同样地,学者研究经济流动、人口迁移以及其他互动方式如何形塑国际政治。在过去十年,跨国活动在频率、类型与规模上的剧增己刺激了对全球化领域的新关注。

  全球化正产生治理的新型式,以及主权自由的行动者,例如:多国籍公司、跨国社会及国际组织。Susan Strange(2001)认为“国家主权的实体已经与从前不同”。事实上,全球治理仍缺少被普遍接受的定义,全球治理委员会表示:治理是许多个人和机构、公共和私人的集合,以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程,而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益,以及采纳合作的行为。Thomas G. Weiss and Leon Gordenker(1996)认为全球治理乃是针对政府能力所及范围之外的社会和政治议题,提供更有条理的与更可信赖的响应。Oran R. Young(1994)指出治理乃是社会机制的建置和运作,这种机制有能力在成员互相依赖的世界中解决冲突,促进合作或是减轻集体行动所产生的问题。James N. Rosenau(1992)则强调治理是命令加上意图。这些定义相当地引导了我们的注意力,将其导向对于决策的相互依赖性质以及在公共问题上行动者去管理或产生更加有条理的答案之企图上。虽然如此,它们模糊了二个分析上有区别的政治过程:协商以及缔约。协商划分了行为者之间可得到的成本与利益。缔约则是为了实行已完成之协商(詹中原,2003、2006;Kettl, 2000, 2006)。

  目前各国毒品防制政策之执行经验,例如:美国、荷兰、澳洲、英国、日本、韩国、中国大陆、香港、马来西亚、泰国以及联合国做为我国毒品危害防制中心之改进之道,分别说明如下(行政院研考会,2006a、2006b、2006c):

  1988年美国成立白宫毒品政策管制办公室(White House Office of National Drug Control Policy, ONDCP),同时美国国会亦通过白宫毒品政策管制办公室授权法案(Office of National Drug Control Policy Authorization),法案期限为5 年,期满后需再次经国会立法授权,最近一次获得授权为2003年,目前仍继续运作中。美国缉毒局(Drug Enforcement Administration, DEA)为该国最主要之毒品问题主管机关,在2002年911事件前隶属于美国司法部,目前则隶属国土安全部门。DEA主要工作包括:1、执行逮捕毒贩工作、搜索逮捕和出庭作证。结合当地警力执行任务,并有飞机、船只协助。2、管制合法药品、管制先驱化学物品的运输、集散和贩卖。3、搜集、分析,情报,并散布情报给相阙单位,包含国外执法单位。设置情报中心提供情报资料查询,并追踪观察相关线报,指挥其他单位支援监控或执行任务。4、搜集策略性情报、分析毒品的制造、交易趋向。5、调查没收因贩毒所获得的资产,并执行资产分配工作。6、协助其他各国执法单位,提供相关经验与情资执行跨国合作。

  Thomas Dye(2002; Dunn, 2004)认为美国反毒政策约可分为三类:(1)禁止:美国对于查缉走私毒品不遗余力,但仍受挫于直线上升的走私数量。每年被查获的走私船呈现大幅增加,而走私失败对于毒品交易者来说仅是交易成本中的一环。而此问题不是透过美国对于拉丁美洲施压或是加派军队进行海岸查缉即可解决的,而是来自于美国本身。很多邻近国家都好奇为何美国政府总是在供应面进行施压,而不考虑毒品需求的实际上源于美国。(2)执行:美国大约有四成的被捕者都与毒品有关,判决书因为毒品交易而越来越长,监狱也因为毒品相关判决而越渐拥挤。而政府与私人就业上的毒品检测有增加的趋势,但由于不是随机的因此并非很有用,而对个人的随机测试的障碍在于法院认为测试必须获得当事人的同意。(3)教育:有许多口号(例如:Just say no!和Up with hope, down with dope!)及教育计画(例如:DARE-drug abuse resistance education),但是难以评估其实际效果。

  从1970年代开始,荷兰对毒品政策即采实用的减害取向(Harm Reduction),导致毒品防治系统优先着重健康照护与预防,同时,并强力扫荡组织犯罪,而将毒品使用的风险与危害缩减到最小。荷兰的毒品政策并不讲求道德化,而是立基于以务实态度处理毒品被滥用情形。因此,其毒品政策之主要目的在于预防或限制使用毒品所生之风险与危害。荷兰之毒品政策由该国卫生部负责协调。

  毒品法规紧随国际毒品条约,澳州政府在1914年批准海牙公约,1925年日内瓦鸦片-与毒品公约之规定,禁止非医疗目的进口使用种子。直至1960年代末期,执法资源才被投注到管理监督毒品法规。1970年代初期使用、非法药物的程度有所增加,非法药物市场的成长,创造了犯罪组织与销售毒品图利的机会。1970年代与1980年代早期,澳洲的毒品政策反映了美国对毒品严打的态度,提高刑度,仅需不高的证据证明力即可定罪,并制订财产没收的法律。澳洲毒品政策在1985年因全国抗毒品滥用宣导方案,而经历一次重要的转变,其着重于公众健康及减害,强调毒品问题应被视为健康议题,从处罚的取向转为着重公众健康与减害。NCADA强调毒品使用应被视为是健康议题,该方案之毒品政策机关置于联邦政府的卫生部门,而非联邦的检察部门法务部,此一转变,部分原因是HIV/AIDS问题的浮现。此至1993年,新的全国毒品策略(The National Drug Strategy,简称NDS)更进一步的信条是:可信的资料、新的方法,以及评估。

  全国毒品策略(NDS)持续强调减害计画(Harm Reduction)的重要性,其策略目标为:1、减少与使用酒精、烟草、处方与非法药物有关之患病、疾病、伤害、死亡的程度。2、减少刑事毒品犯罪及其他与毒品相关之犯罪、暴力与反社会行为之程度与影响。3、减少因不当使用酒精、药物造成之个人、社会瓦解、生命品质之耗损、生产力与其他经济成本的损失之程度。4、预非法药物造成之肝炎、HIV、AIDS及其他传染性疾病的扩散。该策略性计画有六个支持毒品政策发展与执行的特定概念:减少损害、社会正义控制药物的供给、整合方案、国际合作、评估与责任。1998年之全国毒品策略架构。1999年六月,联邦政府州、及行政区的卫生、执法首长同意在毒品转向的发展上全国采行之,非法药物的使用从刑事司法体系转向教育与治疗,但不适用于毒品交易的犯行。

  英国内政部中设有毒品政策理事会,负责研拟、指挥、执行毒品政策,以及研究发展与统计理事会,以提供关于毒品的研究结果与统计资讯给内政部毒品行动组(Drug Action Teams, DATs)是执行国家毒品策略的地方层级组织,由当地政府(教育、社会服务、住宅)、健康、观护、监狱及志工等跨部门合作。毒品行动组(DAT)须对英国的内政大臣负责,并为内政部(Home Office)及毒品政策理事会。我国县市政府毒品危害防制中心之构想与设置是我国地方政府层级组织,亦源自于英国毒品行动组之设置与执行。

  日本在中央内阁府设[药物乱用对策推进本部],由内阁总理大臣兼任部,内阁官房长官(幕僚工作、政策宣导)、国家公安委员会长(警察机关负责广域组织犯罪防制、少年警察等工作)、法务大臣(刑事政策检察、更生保护等)、财务大巨(海关缉私、主计)、厚生劳动大臣(品、兴奋剂防治、反毒宣导、反毒合作、麻药取缔员制度、药物勒戒政策等)、国土交通大臣(海上保安)兼任副部长;金融担当大臣(洗钱防制)、总务大臣(邮政、资讯通信)、外务大臣(国际性组织犯罪相关之外交政策)、经济产业大臣(化学物资管制)兼任部员。至于[日本警察厅药物对策课](Drug Control Division, National Police Agency, NPA)为日本缉毒专责指导单位,各都府县警察本部均有执行缉毒工作。

  韩国国务总理李汉东在2001年11月在汉城主持召开了[毒品管理和打击犯罪情况报告会],会议决定成立由各政府部门组成的[国家毒品对策协议会],综合协调打击毒品犯罪的对策,加大对毒品犯罪的打击力度。韩国毒品犯罪不多,在亚洲国家一片受毒害猖獗之中,实属特例,约可分析其原因为:(1)查缉时程早、防制及时:韩国制作毒品历史早于其他亚洲国家,而且制毒技术精良,但因韩国检方于毒品尚未大规模蔓延扩散前,即全力查缉扫荡,毒枭被迫逃往国外后,再在国外制造毒品输入韩国,但又遭检方强力破获,从此毒品犯罪在韩国即获有效控制;(2)韩国保有深厚儒家传统,家族凝聚力强,家族长者对年轻成员仍有相当控制力,其民族性及文化思考上普遍认为吸毒为不名誉,且可以视为一种犯罪,所以拒斥毒品的理念易于获得广泛的认同(行政院所属各机关因公出国人员报告书,2006)。

  在中国,禁毒工作由各级政府领导,公安禁毒部门主管,政府有关职能部门共管,中国政府成立由公安部、卫生部和海关总署等25个部门组成的国家禁毒委员会,统一领导全国的禁毒工作,负责禁毒国际合作,办事机构设在公安部。l998年,国务院批准公安部成立禁毒局,该局同时又作为国家禁毒委员会的办事机构。目前,中国境内3l个省、自治区、直辖市和大多数县(市、区)政府都建立了相应的禁毒领导机构,有24个省、自治区、直辖市及204个地(市、州)、735个县(市、区)的公安机关组织缉毒警察队伍。人民武装警察部队、公安边防、司法、海关、药品监督管理、工商行政等部门,也承担相应的禁毒执法任务。

  香港自1959年开始严厉对付药物滥用和贩毒问题,香港政府的禁毒策略由保安局辖下之禁毒处统筹,禁毒处由禁毒专员领导,在征询禁毒常务委员会意见后,进行各项禁毒工作。禁毒工作分五方面实施:(1)立法与执法工作:建议,香港海关负责执法;(2)预防教育和宣导:由禁毒处与其他政府部门配合执行;(3)戒毒治疗和康复服务:由政府和非政府机构合作;(4)研究工作:有助于制订适当的策略和计画;(5)对外合作。香港禁毒常务委员会是非法定组织,于1965年成立,由主席领导,成员包括17名在社会工作、社区服务和其他领域丰富经验和专业知识的非官方委员,以及禁毒处专员和卫生署两名官员代表。除了禁毒常务委员会与小组委员会外,香港1993年成立之毒品问题联络委员会,其宗旨在促进禁毒专员与各志愿机构之沟通与合作,毒品问题联络委员会有25名委员,包括戒毒治疗和康复界的代表药物教育专家、青少年团体和机构代表,以及有关政府部门代表。

  1952年的危险药物法案(Dangerous Drug Act),记载了多项违法项目,若有牵涉到贩毒的过程和证据将被判死刑,拥有5-15克的则处终身监禁,持有多余15克者亦判处死刑。马来西亚政府在禁毒方面主要采取了[双管齐下]的策略,即在努力控制吸毒的同时设法减少毒品的来源。控制吸毒方面,政府加强了禁毒宣传,使全体国民特别是青少年认清毒品的危害性。同时设立反毒、戒毒等方面的谘询机构。在减少毒品来源方面,具体措施:一是政府加大了禁毒拨款;二是增加缉毒人员;三是严格立法;四是设立禁毒专门机构。

  泰国政府在196l年设立中央麻醉局(Central Narcotics Board, CNB),该委员会由警察局局长担任主席,委员会之成员由Deputy Permanent Secretaries, Directors及各机关代表所组成。该委员会在警察局设立Thailand Central Bureau of Narcotics,在执行毒品防制及依照他国、国际组织委托之行动等事务上担任协调的角色。CNB在各地任命许多次级委员会以及地区委员会,并在警察局设立专责单位(the 7th Sub-Division in Crime Suppression),负责执行毒品压制工作。直至1976年根据 Narcotics Control Act B.E. 2519成立现行之毒品管制委员会及毒品管制委员会办公室 (ONCB),担任毒品防制之协调主体。自1976年设立之后,ONCB经过数次之重组,最近ONCB被划分处、局以及地区办公室。

  由于国际麻醉品滥用和非法贩运形势日益恶化,为增强联合国在国际麻醉品管制领域的中心作用,提高效率,1990年联合国大会决定将联合国原负责麻醉品工作的3个机构(联合国麻醉品司、国际麻醉品管制局秘书处和联合国麻醉品滥用管制基金)合并为一个统一的麻醉品管制机构,并于1991年1月根据联合国大会第45/179号决议正式成立了联合国国际麻醉品管制署 (United Nations International Drug Control Programme, UNIDCP),简称“联合国禁毒署”。1997年11月,联合国成立了联合国毒品控制和犯罪预防办公室 (United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, UNODC),是全球在打击非法毒品和国际犯罪方面的领导者。办公室设在维也纳。其主要任务是预防、在全球进行反洗钱、反腐败、反有组织犯罪和反贩卖人口等活动,禁毒署成为其主要组成部分。办公室主要由两部分组成:联合国国际麻醉品管制署和联合国国际犯罪预防中心,均由毒品控制和犯罪预防办公室执行主任领导。办公室还包括联合国麻醉品委员会、国际麻醉品管制局、联合国预防犯罪和刑事司法委员会等机构。办公室下设22个地区办公室并在纽约和布鲁塞尔设有联络办公室。

  其主要活动:作为协调国际麻醉品管制活动的主要中心,执行《全球行动纲领》、《控制麻醉品滥用今后活动的综合性多学科纲要》、国际麻醉品管制条约以及联合国大会、经社理事会和麻醉品委员会有关决议和决定所赋予的职责。该署基金由执行主任直接负责,来自自愿捐款,主要用于在发展中国家开展禁毒合作专案。此外,目前各国现况:荷兰将毒品区分为硬性毒品与软性毒品,并采取不同的政策与管制措施,是对软性毒品的[容忍]。而非对软性毒品的[除罪化]。在此一毒品政策之影响下,该国对于吸毒人口获得良好之控制,且等硬性毒品之使用率极低,因吸毒感染爱滋病之情形减缓许多,然而自该国走私新兴毒品至他国之情形,对国际关系难免产生负面影响。美国对于毒品采取零容忍之态度,投注大量经费与资源查缉毒品,以刑事司法手段处理毒品问题,运用其影响力影响国际,然而其毒品问题仍然严重。

  因此,各国毒品犯罪防治所面临之问题:1、缺乏毒品泛滥现况与执行率之衡量与指标;2、传统毒品犯罪问题升高未缓解;3、毒品市场需求持续升高,用药型态明显转变;4、新兴毒品与替代药物兴起,未能有效抑止;5、软性药物除罪化议题蔓延;6、吸毒成瘾者媒介传染病情形严重;7、对青少年之拒毒工作局限于校园,无法有效触及用药危险族群;8、毒品犯受刑人累再犯比例偏高。目前,国际间所采行之减害计画,主要包括:1、针头交换计画;2、处方计画;3、替代性治疗;4、安全注射室。

  整体而言,在全球治理下对于毒品问题之政策因应措施,在减少毒品供应与减少毒品需求之态度是一致的,差别在于对毒品问题之刑事政策与公共卫生安全之考量,如中国大陆、泰国、马来西亚对于毒品犯(制造、运输、贩卖者)采取严刑峻罚手段,荷兰、澳洲对施用,所采取之容忍态度,荷兰、英国、澳洲所采行之减害观点,美国对防堵毒品扩散所投注之大量经费预算与人力资源等,立基于不同之观点,将发展出不同之政策取向。而政策措施所达成之目标检核与成效评估,亦将影响毒品政策之修订与延续,对于毒品问题之观察、监控、分析等研究工作,则成为毒品政策之关键。但由于我国不是联合国的会员国,致使在国际间药物滥用资讯的取得相当不易,尽管联合国组织如International Narcotics Control Board、United Nations Office on Drugs and Crime每年会公布国际药物滥用相关资讯,但对我国往往有1至2年的落差,对于变化快速的毒品,将成为我国政府极度重视的课题。

  在全球治理之下,如何影响我国毒品防制政策之发展-毒品危害防制中心?我国行政院在2006年7月开始在台湾各县市政府积极设置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英国药物行动组(Drug Action Teams)的影响而设置。全球化可以定义为全球经济性的形成,这是一种革命,使企业家能够在世界任何地方筹募资金,藉着这些资金,利用世界任何地方的科技、通讯、管理与人力,在世界各个地方制造产品,卖给世界任何地方的顾客。接着,Alex Wodak(2006)分析全球毒品政策的趋势一逐渐转向灾害减量:(1)中国、马来西亚、印度、缅甸、越南皆支持针筒注射机构的设立与美沙酮治疗计画的施行,以防止透过注射毒品而导致的爱滋传染。而且由国家层级决定采用灾害减量,而不是州政府或是地方政府层级;(2)亚洲数个国家从严格禁止的毒品政策转向灾害减量的毒品政策,可预期在未来几年将会有显着的成效;(3)不久之后,依然坚持毒品严禁政策的国家会因为法律执行上所付出的社会与经济的高额成本,以及被毒品注射计画及美沙酮计画的显着成效所吸引,将改变其对毒品宣战的态度而转向灾害减量的模式;(4)英国内阁透漏给媒体的一份可信报告中也指出:对毒品的持续宣战,造成了高成本、无效率且严重的反效果。(5)灾害减量阻碍:在1961年、1971年、1988年所建立的国际性管制体系依旧支持毒品禁止而反对灾害减量计画,而国际性的组织主要是与国家层级进行合作。

  从上述的各国经验之全球治理对于我国毒品防制政策其影响层面,主要关注在四个层面上:组织设计之参考、执行机关之层级、减害观点之成效以及政策重点之强调,如下所述:

  美国、荷兰、澳洲、英国、日本、韩国、中国大陆、香港、马来西亚、泰国等,无论是中央机关、主要专责机关、地方机关之毒品防制或执行机关多数皆采行组织设计之任务型编组方式。

  观诸各国所采取之毒品政策,无论是对毒品采取容忍或禁绝态度,其共同特征皆为设置专责机构,以统一,指挥政府各部门之毒品政策,并使毒品政策能够延续,以达成效,如美国由白宫毒品政策管制办公室主导联邦政府之毒品政策;荷兰、澳洲由卫生部主导毒品政策;英国由内政部毒品政策理事会研拟、指挥、执行毒品政策;日本在中央内阁府设置药物滥用对策推进本部,以统合各部官员研拟毒品政策;中国大陆由国家禁毒委员会统一领导全国禁毒工作;香港由保安局禁毒处统筹,并有禁毒常务委员会等协助毒品政策谘询;马来西亚以国家毒品理事会为最高反毒决策机构,并设置国家毒品处专责毒品政策之实施与执法;泰国由毒品管制委员会制订毒品政策,并由毒品管制委员会办公室执行委员会之决议、协调毒品相关机关部门。多数国家在中央与地方皆设有专责的反毒机关或单位。

  从上述论述之中,可以得知减害计画(Harm Reduction Program)主要是参考世界卫生组织及联合国爱滋病组织的防治策略,以及澳洲、英国、美国成功执行减害计画经验,希望降低毒品对个人、家庭、社会的伤害。此计画最重要的是提供药瘾者心理谘商与教育,建立卫生单位与药瘾者接触的平台,协助药瘾者解决身心层面的相关问题,给他们归复社会的机会,可以使他们无须过着每天找药,甚至因而犯罪的生活,让毒品对国民及社会的伤害降到最低。例如:台南县毒品危害防制中心推动的减害计画,已在本文之前的论述之中,在减害计画亦获得很大的成效。

  其中,在我国2006年行政院卫生署推行[毒品病患爱滋减害计画],在台北市、台北县、桃园县、台南县先行试办,可以说是减害思维在政府毒品政策上的首次发端。据此计画的核定本所言,[台湾目前的毒品注射施用人口在6至10万间,若无积极作为,预估至民国100年,毒品病患感染爱滋病毒人数,将累积至2万人以上,约2至3成以上的注射毒品病患感染爱滋病毒,将使爱滋病情严重扩散,最终将造成80,000人感染爱滋病毒,此时爱滋医疗费用将高达240 亿,另外一份数据指出严峻的事实:[至93年底收案于矫正机关之爱滋感染者计419人,经调查造成其感染之危险行为为共用针具者380人,占全数90.69%。](卫生署,2005) 。

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